关于印发《四川省“十三五”以工代赈实施方案》的通知

四川省“十三五”以工代赈实施方案

为深入贯彻中央扶贫开发工作会议和省委十届六次全会精神，切实推进精准扶贫、精准脱贫，按照国家发展改革委《关于印发全国“十三五”以工代赈工作方案的通知》（发改地区〔2016〕2541号）要求，结合我省以工代赈工作实际，特制定本实施方案。

一、工作基础

党中央、国务院高度重视扶贫开发工作。中央扶贫开发工作会议对打赢“十三五”时期脱贫攻坚战作出全面部署，明确了“十三五”时期脱贫攻坚的总体目标、重点任务和政策措施，要求进一步加大贫困地区以工代赈投入力度。国家《“十三五”脱贫攻坚规划》中明确提出，加大以工代赈投入力度，着力解决农村生产设施“最后一公里”问题；国家发展改革委将以工代赈工程纳入“十三五”脱贫攻坚重大工程包，强力推动实施；《四川省“十三五”脱贫攻坚规划》中，将以工代赈工程作为幸福美丽新村建设的重要抓手，通过项目实施，着力改善贫困乡村生产生活条件，提高公共服务水平，切实解决制约贫困地区贫困群众发展瓶颈问题。

“十二五”期间，国家和省对以工代赈投入力度明显加大，全省共落实中央及省级以工代赈专项资金20.46亿元，较“十一五”期间增加4亿元，增长24.3%。针对贫困地区行路难、饮水难等问题，加大乡村公路、小型农田水利、人畜饮水、基本农田建设等农村小型基础设施建设力度。“十二五”期间，建设乡村公路8030公里，桥梁674座14750延米；整治塘（库、堰）556万立方米，新改建灌溉渠1390公里，蓄水池34.5万立方米，提灌站47座1690千瓦，新增和改善灌面37万亩；建设集中供水站176座，铺设饮水渠（管）1885公里，解决20.3万人、42万头大牲畜饮水困难；建设基本农田11.3万亩；建设草场2.8万亩，发展牲畜3.8万头；治理小流域16.5平方公里。同时，累计向参与工程建设的农村贫困群众发放劳务报酬超过2亿元。以工代赈在疏通与贫困群众密切相关的生产生活设施“最后一公里”障碍，进一步改善发展环境、促进贫困群众增收等方面发挥了重要的特殊作用，深受贫困地区干部群众的欢迎。

在多年的探索实践中，以工代赈各项制度不断完善，建设重点更加突出，建设领域不断拓展，政策联动性不断加强。根据《国家以工代赈管理办法》，研究出台了《四川省以工代赈管理实施细则（试行）》、《四川省以工代赈管理工作绩效考核办法（试行）》，在项目储备、申报审批、工程建设、资金管理、检查验收、部门协作等方面作出进一步规范。各地在长期工作中，也积累了大量好的经验做法，并在机制创新等方面进行了大量探索，为“十三五”以工代赈工作奠定了良好基础。但我省贫困地区发展整体滞后、农业农村基础设施薄弱等问题仍然突出，是全面建成小康社会的突出“短板”，需要持续加大投入力度，紧密围绕贫困群众最关心、最迫切的利益诉求，进一步提高以工代赈工程建设的针对性和有效性，积极探索创新工程组织建设、资产收益扶贫等新方式新途径，充分调动贫困群众参与工程建设的主动性和积极性，将以工代赈工作推向新的更高水平。

二、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三、四、五、六中全会和中央扶贫开发工作会议精神，认真贯彻省委十届六次、七次、八次、九次全会精神，紧紧围绕我省脱贫攻坚总体部署，按照省委《关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战，确保同步全面建成小康社会的决定》要求，以《四川省“十三五”脱贫攻坚规划》为引领，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，充分尊重贫困群众主体地位，以促进贫困地区发展和建档立卡贫困人口脱贫为目标，以贫困乡村中小型基础设施建设为重点，进一步加大投入力度、创新建设内容、丰富政策内涵。充分调动当地建档立卡贫困人口参与工程建设的积极性，严格落实劳务报酬，在改善贫困地区发展环境的同时，促进建档立卡贫困人口稳定脱贫。

（二）基本原则。

——政府主导、群众参与。发挥政府主导作用，加强方案编制、项目谋划、统筹协调和制度创新。充分调动贫困地区干部群众积极性和创造性，引导当地建档立卡贫困人口参与工程建设，增强其自我发展能力。

——突出重点、精准施策。坚持问题导向和目标导向，瞄准建档立卡贫困村和贫困人口，重点支持集中连片特困地区、革命老区、民族地区以工代赈项目建设。因地施策，以区域性整体贫困问题为切入点，紧紧围绕贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题，提高以工代赈项目建设的针对性和有效性，着力弥补贫困地区基础设施突出“短板”。

——示范引领、改革创新。根据扶贫开发重点任务，继续组织实施一批辐射作用大、扶贫效果明显的示范工程，集中解决制约贫困地区长期存在的瓶颈问题，充分发挥示范工程的规模化效益。结合脱贫攻坚新形势、新要求，不断拓展和创新以工代赈的建设内容、管理机制和贫困人口受益方式。

——加强协作、形成合力。加强以工代赈项目安排与脱贫攻坚规划、涉农专项规划和县级统筹整合涉农资金方案的衔接协调，引导相关涉农资金和专项扶贫资金向以工代赈工程建设倾斜，充分发挥各渠道资金合力。

（三）总体目标。“十三五”期间，通过以工代赈建设，使项目区内乡村道路通行能力显著提升，有效灌溉面积稳步增加，耕地（草场）质量明显提高，贫困群众通行难、饮水难等问题得到基本解决，制约项目区发展与脱贫的瓶颈问题得到有效解决，生产生活条件和发展环境明显改善，贫困人口的参与度和受益水平进一步提升，自我发展能力进一步增强，为确保到2020年实现稳定脱贫目标作出积极贡献。

三、主要建设领域及内容

以问题为导向，发挥以工代赈投资可以支持山、水、田、林、路建设的综合优势，统筹集中解决制约贫困乡村脱贫致富的共性问题，提升贫困乡村基础设施综合支撑能力。积极适应贫困地区发展建设新需求，探索创新以工代赈参与建设贫困地区农村公益性基础设施新领域，拓展发展新空间，着力建设其他专项难以覆盖的基础设施项目，创造一批可复制、可推广的扶贫开发新模式，推动以工代赈工程由单一项目向综合项目转变，由点、线建设向成片开发转变，由小型工程向跨村、跨乡重点扶贫项目转变。

（一）基本农田建设。在土地利用总体规划指导下，有序开发贫困地区耕地后备资源，加大中低产田改造力度，加强田间灌排能力建设，提高项目区农业抗御自然灾害的能力和水平。

（二）农田水利建设。支持建设一批与农业生产密切相关的中小型水利工程，兴建或提升改造一批水源工程和引提水工程，重点加强五小水利工程（小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠）建设，完善田间渠系配套和桥、涵、闸等农田水利设施，因地制宜开展灌区节水改造。

（三）乡村道路建设。组织开展村组道路、乡村旅游路、扶贫产业路，以及山区牧道、断头路、水毁路（桥、涵）、道路硬化等建设，加强乡村道路安全防护。

（四）小流域治理。以小流域为单元，因地制宜探索多种治理模式，与培育流域特色产业相结合，采取修筑淤地坝、水平梯田、堤防谷坊、截流引排、造林、种草等水土保持措施，开展农村山水田林路建设和小流域综合治理。

（五）片区综合开发。以贫困面广、贫困程度深的乡镇或多个相邻贫困村为单元，按照整体推进、综合治理原则，采取集中投入、多项目组合建设的方式，开展片区综合开发。

（六）草场建设。以牧区、半农半牧区为重点开展草场建设，有序推进沙化、退化、盐碱化草场“三化”治理，在具备条件地区开展人工饲草料基地建设，因地制宜建设青贮窖，雪灾易发区逐步推广牲畜越冬棚圈建设。

（七）村容村貌整治。支持贫困地区农村垃圾、污水处理设施建设，改善贫困地区农村人居环境，提高贫困群众生活质量。

（八）示范工程建设。在集中连片特困地区择优选择一批综合扶贫效益好、带动作用强的项目开展示范。

四、补助标准及投资来源

（一）补助标准。

参考有关行业现行工程建设标准，“十三五”时期以工代赈工程建设补助标准进一步提高。国家和省级以工代赈投资对各类以工代赈工程项目单位补助参考标准为：

基本农田建设：中低产田改造2500—3500元/亩，坡耕地治理3000—4000元/亩。

小型农田水利建设：平原、浅丘地区蓄水池（水窖、塘堰）100—300元/立方米，高原地区蓄水池（水窖、塘堰）300—400元/立方米；渠系建设10—15万元/公里(主渠）。

乡村道路建设：乡村公路（国家确定的一类地区55万元/公里、二类地区50万元/公里、三类地区45万元/公里；其他地区的乡村公路30—40万元/公里）；独立桥涵2—5万元/延米。

草场建设：1500—2000元/亩。

以上补助标准，各地可根据当地行业部门核定的项目建设投资作适当调整。

    （二）投资来源。

全面落实国家关于贫困地区公益性建设项目地市级、县级配套投资减免政策，积极拓展资金筹措渠道：一是中央财政预算内以工代赈资金、中央预算内以工代赈资金。二是省预算内以工代赈基建投资、财政预算内以工代赈省级配套资金。三是市、县财政专项扶贫资金。四是积极引导东西部扶贫协作、定点扶贫相关资金和开发性、政策性金融资金，以及民营企业、社会组织、个人捐赠帮扶资金等，共同投入以工代赈工程建设。五是积极开展资金统筹整合，支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作，试点贫困县发展改革局（以工代赈办）要进一步加强以工代赈项目储备，与有关部门加强沟通协调，在制定年度资金统筹整合使用方案时，联合财政、扶贫等部门进一步加大对以工代赈的支持力度。

五、改革创新

（一）创新瞄准机制。推动以工代赈由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，着力补上贫困地区农村基础设施“短板”。区分轻重缓急，有针对性地优先解决突出问题。推动以工代赈项目向革命老区、民族地区等深度贫困地区聚焦，向建档立卡贫困村集中地区聚焦、向贫困人口最亟需领域聚焦、向实施易地扶贫搬迁重点区域聚焦。精准安排项目、精准使用资金、精准带动贫困人口参与工程建设增收。

（二）创新贫困户受益方式。积极探索“以工代赈资产变股权、贫困户变股民”的资产收益扶贫新模式。支持具备条件的地区，将以工代赈投入贫困村道路、水利设施等不宜分割的资产折股量化到农村集体经济组织，或参股当地发展前景较好的特色产业发展、旅游开发、矿产资源开发等项目，并在农村集体经济组织的收益分配时对建档立卡贫困户予以倾斜支持，使贫困户从以工代赈“佣金”单一来源收益向“佣金、股金”等多元收益转变。

（三）创新管理机制。建立采用遴选方式确定资金安排的新机制。综合考虑贫困县经济社会发展水平、贫困村基础设施状况、贫困人口规模及分布、贫困程度、当年减贫任务等因素以及项目实施促进持续增收、稳定脱贫效益，委托第三方机构对各地上报资金需求进行遴选，根据遴选成果确定年度资金计划安排，切块下达资金。下放以工代赈项目审批权限，全面落实扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”制度，确保县级拥有项目安排自主权。实施放管结合，建立健全跟踪稽察、项目回访等工作机制，改革以工代赈考核、验收办法，强化项目监管。

六、组织实施

（一）加强组织领导。实行“省负总责、市州抓落实、县为主体”的工作机制。省发展改革委（以工代赈办）抓好政策衔接、计划分解下达、资金投放、投资落实、督促检查和考核评估等工作；市（州）发展改革委（以工代赈办）抓好组织动员、指导督促、推动实施等工作；县发展改革局（以工代赈办）是实施主体和责任主体，要做好项目选择、进度安排、资金使用、组织实施等工作。

（二）编制实施方案。有脱贫攻坚任务的县（市、区）要编制县级以工代赈实施方案。县级实施方案应包括总体要求、建设领域、建设内容、补助标准、投资来源、政策保障、资金监管、考核评估等内容。县级实施方案要加强与本县脱贫攻坚规划及年度资金统筹整合使用方案的衔接，并重点谋划一批以工代赈项目。建立以工代赈项目库，并实行动态管理。市（州）发展改革委（以工代赈办）要指导各县（市、区）做好县级实施方案编制工作。

（三）规范项目管理。着力加强项目前期工作，力争更多项目早开工、早建成、早见效。严格资金拨付程序，强化项目管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目。建立省、市、县三级监管体系，加强对项目计划申报、组织实施和资金拨付等关键环节的重点管理。完善项目档案，强化以工代赈脱贫攻坚痕迹化管理。结合国家重大建设项目库，切实加强对以工代赈示范工程的管理。

（四）落实劳务报酬。坚持建设与赈济相结合的方针，县发展改革局（以工代赈办）要责成项目实施单位组织项目区农民特别是建档立卡贫困人口参加工程建设，并按合同约定，及时、足额支付劳务报酬。县发展改革局（以工代赈办）应参照当地农民务工平均收入水平，确定分地区、分行业劳务报酬指导标准，并在项目前期工作和签订工程合同时，明确劳务报酬。以工代赈项目发放的劳务报酬，不低于该项目中央和省级资金的10%，其中向建档立卡贫困人口发放的劳务报酬比例应不低于该项目劳务报酬的50%。

（五）加强能力建设。加强以工代赈系统工作能力建设，有计划分期分批地对从事以工代赈工作的人员进行业务培训，提高干部队伍思想素质和业务水平。依托大数据平台等科技手段，加快项目智能化、便捷化、精细化、规范化管理。建立健全奖惩机制和激励机制。

（六）强化督查评估。建立健全监督检查工作机制，强化以工代赈项目全过程监督检查，加强以工代赈管理工作综合考核和资金使用绩效考评。全面推行公告、公示制度，主动接受社会监督。